TS. Lê Vệ Quốc, Cục Kiểm soát thủ tục hành chính
Sau 3 năm triển khai Đề án 30 và tham khảo những kinh nghiệm của thế giới (Croatia, Hàn Quốc, Hà Lan, Đức, Pháp, Anh, Mê xi cô, Hoa kỳ,…), đồng thời thể chế hóa tinh thần chỉ đạo của Đảng về cải cách thủ tục hành chính (TTHC), ngày 08 tháng 6 năm 2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 63/2010/NĐ-CP về Kiểm soát TTHC. Theo đó, chất lượng các quy định về TTHC sẽ được kiểm soát chặt chẽ ngay từ khâu dự thảo thông qua bộ công cụ đánh giá tác động về sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và hiệu quả của quy định TTHC dự kiến được ban hành. Bài viết xin được làm rõ hơn vấn đề trên.
Trước hết, cần phải thống nhất rằng nếu coi quy định thủ tục hành chính là sản phẩm của quá trình lập pháp thì công cụ đánh giá tác động TTHC không phải được sử dụng để đánh giá chất lượng của sản phẩm theo cách thức như các nhà sản xuất hàng hóa, dịch vụ thường dùng được gọi là “KCS" mà thực chất, công cụ này nhằm để kiến tạo, thiết kế sản phẩm với chất lượng được kiểm soát qua từng bước, từng nội dung cụ thể trước khi trở thành một sản phẩm hoàn chỉnh. Việc đánh giá tác động là một quy trình chặt chẽ, khoa học và tạo nên một “tấm thảm lọc” chất lượng của thủ tục hành chính.
1. Đánh giá về sự cần thiết
Đây là công đoạn đầu tiên của quy trình đánh giá tác động. Ngay khi có ý tưởng “ lập pháp” đối với một TTHC, cơ quan chủ trì soạn thảo phải đánh giá sự cần thiết của việc quy định thủ tục đó thông qua việc trả lời 18 câu hỏi được nêu trong Biểu mẫu về Sự cần thiết ban hành TTHC.
Với quan hệ biện chứng giữa chính sách và quy định TTHC (chính sách là tiền đề để ban hành TTHC và TTHC là công cụ để triển khai thực hiện chính sách, đưa chính sách vào cuộc sống), nội dung của các câu hỏi chủ yếu yêu cầu cơ quan soạn thảo phải trả lời được những vấn đề cơ bản liên quan đến chính sách mà TTHC đó “chuyển tải”: thủ tục nhằm giải quyết vấn đề nào về mặt chính sách; với nội dung gì? phục vụ đối tượng nào? có giải pháp khác có thể thay thế việc quy định TTHC để giải quyết vấn đề trên... Trên cơ sở đó, người có “ý tưởng lập pháp” về TTHC phải chứng minh được rằng TTHC thực sự cần thiết không chỉ để cho các cơ quan nhà nước vận hành chính sách vào cuộc sống mà còn là công cụ để giúp người dân, tổ chức tiếp cận được dễ dàng với lợi ích chính đáng của mình.
Thực tiễn cho thấy, việc đánh giá sự cần thiết của TTHC là vấn đề rất khó, đòi hỏi cơ quan soạn thảo phải có sự phân tích khách quan, toàn diện và sâu sắc về chính sách liên quan và phải xác định rõ được nội dung, mục tiêu và đối tượng tác động của chính sách.
Thông thường, các TTHC được ban hành nhưng không đảm bảo sự cần thiết chủ yếu xuất phát từ một trong các nguyên nhân chủ yếu sau:
- Cơ quan soạn thảo áp dụng “quy trình ngược”, nghĩa là họ mặc nhiên cho rằng thủ tục đó là cần thiết và thực hiện việc quy phạm hóa (dự thảo) thủ tục, sau đó tìm cách chứng minh sự cần thiết, phù hợp của thủ tục;
- Cơ quan soạn thảo đã thủ tục hành chính hóa những quan hệ, giao dịch dân sự thuần túy hoặc can thiệp quá sâu vào đời sống xã hội dân sự đến mức không cần thiết;
- Cơ quan soạn thảo không thực hiện việc đánh giá sự cần thiết của thủ tục hành chính và coi đó là “khâu đầu ra” bắt buộc của chính sách mặc dù có thể áp dụng cách thức khác để vận hành chính sách. Ví dụ: nhiều lĩnh vực hoặc vấn đề xã hội có thể được quản lý bằng cơ chế hậu kiểm (thông thường không thông qua TTHC mà gắn trách nhiệm của cá nhân, tổ chức trên cơ sở kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước) thay cho cơ chế tiền kiểm (thông qua TTHC như đăng ký, thẩm định…).
Như vậy, khi thực hiện việc đánh giá tác động về sự cần thiết của TTHC, cơ quan soạn thảo phải có cách tiếp cận phù hợp, trả lời đầy đủ các câu hỏi trong biểu mẫu và có sự “cắt lớp” rõ ràng trong tư duy theo trình tự: vấn đề cần sự can thiệp của các cơ quan quản lý nhà nước hay không; nếu cần thì theo cơ chế nào là phù hợp (tiền kiểm hay hậu kiểm) và như vậy thì TTHC có cần thiết không hay có giải pháp khác phù hợp hơn.
2. Đánh giá tính hợp lý, khả thi và hiệu quả của TTHC
Sau khi xác định được sự cần thiết của việc ban hành quy định TTHC thì vấn đề tiếp theo là đánh giá tính hợp lý của quy định về TTHC đối với từng nội dung cụ thể: tên, cách thức thực hiện, trình tự thực hiện, yêu cầu, điều kiện, hồ sơ... Để thực hiện công đoạn này, cơ quan soạn thảo phải trả lời 13 câu hỏi trong Biểu mẫu Tính hợp lý của quy định TTHC. Nội dung các câu hỏi chủ yếu nhằm giải quyết các vấn đề cơ bản sau:
- Xác định rõ lý do và mục đích của việc thiết kế đối với từng nội dung của thủ tục hành chính;
- Mức độ minh bạch, rõ ràng, dễ hiểu và thân thiện của từng nội dung quy định thủ tục;
- Tính khả thi, dễ thực hiện, phù hợp với điều kiện, trình độ phát triển kinh tế-xã hội nói chung cũng như từng địa bàn địa phương nói riêng (trong trường hợp thủ tục hành chính quy định mang đặc thù vùng, miền…).
Như vậy, cơ quan soạn thảo phải đưa ra nhiều giải pháp khác nhau trong việc thiết kế từng nội dung quy định của TTHC và trên cơ sở đánh giá tác động, so sánh sẽ lựa chọn giải pháp nào được coi là hợp lý, tối ưu nhất.
Một thủ tục hành chính được thiết kế hợp lý khi mục tiêu quản lý nhà nước và lợi ích của cá nhân, tổ chức “gặp nhau” trong từng nội dung cụ thể của thủ tục đặc biệt là yêu cầu, điều kiện và thành phần hồ sơ-những nội dung có thể được coi là xương sống của hầu hết các thủ tục. Cụ thể, mọi yêu cầu, điều kiện chỉ được coi là phù hợp khi thực sự quan trọng, cần thiết xét từ góc độ quản lý nhà nước và hoàn toàn có thể chứng minh được thông qua các cách sau:
Thứ nhất,qua xác minh, thẩm định của cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức, cá nhân có trình độ chuyên môn liên quan;
Thứ hai,qua tài liệu, giấy tờ, hồ sơ mà cơ quan nhà nước đã có hoặc cá nhân, tổ chức thực hiện thủ tục cung cấp.
Nếu một yêu cầu, điều kiện không thể chứng minh được thì có nghĩa là yêu cầu, điều kiện đó không hợp lý, khả thi. Cũng tương tự như vậy, nếu một giấy tờ, tài liệu được quy định trong thành phần hồ sơ nhưng không có giá trị chứng minh cho bất kỳ yêu cầu, điều kiện hoặc thông tin có trong giấy tờ đó không đạt được mục tiêu nào về mặt quản lý thì việc quy định giấy tờ đó không hợp lý.
Với một một loạt các câu hỏi được đặt ra để chứng minh tính hợp lý, khả thi của từng nội dung cụ thể trong quy địnhcủa một TTHC sẽ giúp cơ quan soạn thảo có được một thiết kế phù hợp, trên cơ sở đó, “sản phẩm TTHC” sẽ được ban hành, đảm bảo tính đơn giản, “gọn nhẹ” và có thể đi vào cuộc sống.
Quá trình thiết kế từng nội dung của TTHC phải kết hợp với việc tính toán chi phi tuân thủ để xem xét tính hiệu quả của thủ tục khi thực hiện và giải quyết. Cụ thể, tất cả những gì mà cá nhân, tổ chức phải thực hiện để có được thông tin về thủ tục cũng như để đáp ứng mọi yêu cầu về hồ sơ và những nội dung cần thiết khác đều phải được tính toán, lượng hóa. Ví dụ: nếu một giấy tờ phải nộp trong hồ sơ là bản sao có chứng thực thì chi phí tuân thủ sẽ cao hơn nhiều so với bản sao nhưng không có chứng thực (đối chiếu với bản gốc khi nộp). Bởi vì, để chứng thực, cá nhân, tổ chức phải làm thủ tục chứng thực và điều này đòi hỏi thời gian, chi phí đi lại…Tất cả những khoản chi phí đó đó đều phải được tính toán cụ thể.
Ở Việt Nam, chi phí tuân thủ được tính toán thành tiền còn ở một số nước như Mỹ thì chỉ cần tính bằng thời gian (số giờ phải bỏ ra để thực hiện thủ tục). Trên cơ sở đó, cơ quan soạn thảo phải có cách thiết kế quy định thủ tục vừa chặt chẽ về mặt pháp lý, đáp ứng được mục tiêu quản lý của Nhà nước nhưng đồng thời phải đơn giản, tạo thuận lợi tối đa cho đối tượng tuân thủ, giảm thiểu đến mức tối đa những chi phí mà đối tượng phải bỏ ra.
3. Đánh giá về tính hợp pháp
Bên cạnh việc đánh giá sự cần thiết, hợp lý thì cơ quan soạn thảo phải xem xét tính hợp pháp của TTHC, nghĩa là xem xét về mặt thẩm quyền ban hành, nội dung, hình thức quy định, tính thống nhất, đồng bộ với các quy định của pháp luật hiện hành cũng như các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã tham gia. Những vấn đề này đã được quy định cụ thể tại Điều 8 của Nghị định 63/2010/NĐ-CP.
Cần chú ý rằng, việc đánh giá tính hợp pháp của TTHC cũng được thực hiện ngay trong quá trình thiết kế và kết hợp đồng thời với việc xem xét tính hợp lý của từng nội dung quy định thủ tục. Về mặt kỹ thuật, một thủ tục có thể được quy định ở nhiều văn bản khác nhau với những nội dung cụ thể khác nhau. Ví dụ: tên gọi của thủ tục được nêu trong luật nhưng yêu cầu, điều kiện được quy định trong Nghị định, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; cách thức thực hiện, mẫu đơn, tờ khai có thể được chi tiết hóa tại thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ hoặc quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Do đó, khi thực hiện việc soạn thảo, xây dựng quy định TTHC, cơ quan soạn thảo phải xác định được rõ ràng từng nội dụng cụ thể của thủ tục cần quy định như thế nào và quy định dưới hình thức nào để đảm bảo tính hợp pháp. Thực tế cho thấy, rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật có quy định TTHC rơi vào trường hợp “không hợp pháp” về hình thức, thẩm quyền và nội dung đặc biệt là các yêu cầu, điều kiện của thủ tục.
Kết luận:Như vậy, toàn bộ quá trình đánh giá tác động với trên 50 câu hỏi cụ thể theo mẫu thống nhất thuộc 4 nhóm tiêu chí về: sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và tính hiệu quả mà cơ quan soạn thảo VBQPPL có quy định TTHC phải trả lời, việc ban hành quy định TTHC đã được đưa qua một “tấm thảm lọc” mang tính khoa học. Trên cơ sở đó, chất lượng của quy định TTHC được đảm bảo theo đúng chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ: chỉ ban hành TTHC khi cần thiết và phải hợp lý, hợp pháp với chi phí tuân thủ thấp nhất nhằm giảm gánh nặng hành chính và duy trì tính công khai, minh bạch của TTHC; tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính; từng bước cải thiện quan hệ giữa nhân dân với chính quyền, góp phần cải thiện môi trường kinh doanh, giải phóng nguồn lực xã hội và thúc đẩy nền kinh tế phát triển nhanh, bền vững, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế./.