Để tiếp nối bài “Kiểm soát chất lượng việc ban hành thông tư tại các bộ nhìn từ góc độ công tác kiểm soát thủ tục hành chính”, trong bài này chúng tôi xin tiếp tục bàn về thực trạng quá trình kiểm soát thủ tục hành chính (TTHC) trong thông tư và đề xuất một số giải pháp khắc phục
1. Những kết quả bước đầu
Qua hơn 2 năm triển khai thực hiện Nghị định 63 tại 24 bộ, ngành, việc kiểm soát TTHC đã góp phần nâng cao chất lượng của các thông tư, thông tư liên tịch nói chung và chất lượng các quy định TTHC nói riêng. Đặc biệt với cơ chế tiền kiểm với hai điềm nhấn quan trọng là việc đánh giá tác động của đơn vị soạn thảo và tham gia ý kiến phản biện độc lập của cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC đã làm cho các TTHC ngày càng đáp ứng được yêu cầu chất lượng trên tinh thần cải cách.
Trong năm 2012 vừa qua, theo số liệu của các bộ, ngành thì hầu hết các TTHC đã ban hành (với số lượng hàng trăm thủ tục nếu tính cho cả 24 bộ ngành) đều được đánh giá tác động và có ý kiến của đơn vị kiểm soát TTHC. Có thể khẳng định rằng, thông qua cơ chế góp ý phản biện độc lập của các cơ quan, đơn vị kiểm soát TTHC, các TTHC đã được chỉnh lý và xem xét lại sự cần thiết. Theo thống kê của Cục Kiểm soát TTHC, tất cả các ý kiến tham gia của Cục đối với quy định TTHC trong các thông tư liên tịch đã được cơ quan soạn thảo tiếp thu. Qua đó, nhiều TTHC được sửa đổi để đảm bảo tính hợp lý thậm chí loại bỏ (vì không cần thiết).
Để có được kết quả trên, trước hết phải khẳng định vai trò và sự vào cuộc rất trách nhiệm của người đứng đầu tại hầu hết các bộ, ngành. Bên cạnh đó là sự chủ động của hệ thống các đơn vị kiểm soát TTHC trong việc hướng dẫn, đôn đốc và tham gia vào quá trình kiểm soát chất lượng các quy định TTHC ngay từ khâu dự thảo. Sau khi Nghị định 63 có hiệu lực thì 100% các bộ, ngành đã thực hiện việc tập huấn về công tác kiểm soát TTHC cho cán bộ, công chức thuộc các cơ quan chuyên môn của bộ, ngành mình. Kết quả của các đợt tập huấn đã giúp các cán bộ, công chức hiểu một cách cụ thể hơn vai trò ý, nghĩa của công tác kiểm soát TTHC. Đặc biệt, những người trực tiếp soạn thảo các chính sách, TTHC tại các đơn vị chuyên môn của bộ, ngành đã thấy rõ tính khoa học và sự cần thiết của việc đánh giá tác động đối với quy định TTHC thông qua các tiêu chí đánh giá về sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và chi phí tuân thủ để từ đó vừa trực tiếp soạn thảo vừa tham mưu cho các cấp lãnh đạo chỉ xây dựng và ban hành những TTHC thực sự cần thiết, đảm bảo tối đa hiệu quả quản lý nhà nước của bộ ngành, giảm thiểu gánh nặng hành chính cho người dân, doanh nghiệp (so với trước đây, các TTHC hầu hết chỉ được đánh giá tác động trên cơ sở định tính, mang tính hình thức nên khi ban hành đã tạo nên rào cản cho xã hội thậm chí không thể đi vào cuộc sống ngay khi bắt đầu áp dụng. Việc đánh giá tác động theo quy định tại Nghị định 63, có thể làm cho cơ quan soạn thảo phải mất thêm thời gian và công đoạn thực hiện việc xây dựng, soạn thảo quy định TTHC nhưng có thể nói rằng, một giờ công chức bỏ ra để thực hiện việc đánh giá tác động có thể giúp xã hội giảm đi hàng trăm, hàng ngàn giờ tuân thủ thủ tục).
2. Những hạn chế đang tồn tại
Bên cạnh những kết quả đạt được trong quá trình kiểm soát chất lượng TTHC trong các thông tư, thông tư liên tịch như đã nêu trên, một số hạn chế vẫn đang tồn tại và mang tính phổ biến ở các bộ, ngành. Chúng tôi có thể nêu một số hạn chế cơ bản sau:
Thứ nhất, về quy trình: trong một số trường hợp, đơn vị chủ trì soạn thảo chưa có sự hợp tác chặt chẽ với đơn vị kiểm soát TTHC dẫn đến việc thực hiện việc đánh giá tác động bị thiếu hoặc không đúng mục đích, yêu cầu. Thậm chí, nhiều hồ sơ thẩm định thiếu bản đánh giá tác động và ý kiến của đơn vị kiểm soát TTHC và đã có những thông tư có quy định TTHC đã “lọt lưới” và được ban hành.
Thứ hai, về vai trò của các đơn vị liên quan: một số đơn vị chủ trì soạn thảo đã không chủ động trong việc tự xác lập cơ chế kiểm soát nội bộ đối với chất lượng các quy định được ban hành trong đó có TTHC và không thực hiện việc đánh giá tác động cũng như yêu cầu đơn vị kiểm soát TTHC hỗ trợ về chuyên môn-nghiệp vụ trong công đoạn này;
Đối với đơn vị kiểm soát TTHC, do nhiều lý do khác nhau đã không thực hiện nghiêm việc kiểm soát chất lượng của quy định TTHC trong các dự thảo; có ý kiến không sâu hoặc mang tính hình thức; chưa thể hiện hết trách nhiệm đối với ý kiến phản biện của mình;
Thứ ba, về nội dung quy định TTHC được ban hành: hiện nay, cho dù đã có sự kiểm soát chất lượng như đã nói nhưng thực tế cho thấy vẫn đang tồn tại nhiều TTHC không đáp ứng được yêu cầu cải cách và đơn giản hóa TTHC. Trong một số thông tư có những TTHC thực sự không cần thiết, có thể được thay thế bởi những cơ chế khác phù hợp hơn hoặc có TTHC không đáp ứng yêu cầu về tính hợp lý thậm chí không hợp pháp nhưng vẫn được ban hành.
Những hạn chế cơ bản trên chủ yếu bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khác nhau, có thể liệt kê một số nguyên nhân chủ yếu sau:
- Trước hết, vấn đề nhận thức của lãnh đạo một số bộ ngành về vai trò, ý nghĩa của công tác kiểm soát TTHC trong việc nâng cao chất lượng ban hành thông tư của bộ, ngành, đơn vị mình chưa rõ ràng. Từ đó, việc chỉ đạo đã không thể hiện sự quyết liệt, sát sao, chưa thể hiện được quyết tâm trong công tác cải cách TTHC thuộc lĩnh vực do ngành quản lý;
- Vẫn đang tồn tại ý thức “cục bộ” trong một số bộ phận cán bộ, công chức kể cả ở cấp lãnh đạo, thiếu tư duy đổi mới, đẩy những khó khăn từ phía cơ quan quan quản lý nhà nước sang cho người dân, doanh nghiệp. Thậm chí, tư tưởng “ xin thì mới cho” vẫn đang nặng nề trong một số công chức trực tiếp tham mưu và xây dựng chính sách, thủ tục;
- Cơ chế phối hợp trong việc ban hành các thông tư có quy định TTHC tại các bộ, ngành thiếu chặt chẽ và kỷ cương. Việc đánh giá tác động về quy định TTHC vẫn còn nặng về hình thức chưa đi vào thực chất; công cụ đánh giá tác động mang tính khoa học, là tấm thảm lọc khoa học giúp nâng cao chất lượng quy định TTHC nhưng chưa được cơ quan chủ trì soạn thảo khai thác triệt để;
- Trình độ của một số cán bộ công chức làm chính sách cũng như của các đơn vị kiểm soát TTHC chưa đáp ứng được yêu cầu chuyên môn dẫn đến việc tham mưu không chất lượng thậm chí không phù hợp với các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước;
- Công tác kiểm soát TTHC là loại công vụ mới, khó và có thể phát sinh nhiều va chạm trong quá trình tác nghiệp dẫn đến sự dè dặt hoặc nể nang thậm chí mang tính hình thức, đại khái khi tham gia góp ý, đánh giá các quy định TTHC trong các dự thảo. Ngoài ra, cơ chế, chính sách đối với những người làm công tác kiểm soát TTHC hiện vẫn còn chưa thực sự phù hợp, cơ sở vật chất cho công tác này cũng là một hạn chế.
Nhìn chung, cho dù có những nguyên nhân chủ quan và nguyên nhân khách quan nhưng để đảm bảo chất lượng ban hành các quy định TTHC trong các thông tư thì sự đề cao trách nhiệm của các đơn vị chủ trì soạn thảo trong việc đánh giá tác động quy định TTHC và sự tăng cường phối hợp với đơn vị kiểm soát TTHC là yêu cầu quan trọng, là một trong những yếu tố mang tính quyết định.
3. Một số giải pháp
Trên cơ sở những nghiên cứu, đánh giá độc lập kết hợp với quá trình theo dõi các bộ, ngành về công tác kiểm soát TTHC trong thời gian qua cũng như từ sự nhận diện các hạn chế đang tồn tại trong công tác này như đã nêu trên, chúng tôi xin đưa ra một số giải pháp nhằm góp phần giải quyết những hạn chế đồng thời tăng cường hơn nữa chất lượng của quá trình ban hành thông tư, thông tư liên tịch tại các bộ, ngành. Cụ thể như sau:
1. Tiếp tục hoàn thiện thể chế đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác kiểm soát TTHC nói riêng
- Hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở tích hợp và đồng thời luật hóa bộ công cụ đánh giá tác động pháp luật (RIA) và công cụ đánh giá TTHC. Trước mắt, trong khi chờ Luật được dự thảo và ban hành, để tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan soạn thảo trong việc thực hiện đánh giá tác động cũng như kiểm soát TTHC nói chung, Chính phủ sớm ban hành Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định 63 đồng thời giao Bộ Tư pháp ban hành Thông tư hướng dẫn về đánh giá tác động quy định TTHC;
- Quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy trình xây dựng, ban hành chính sách và TTHC theo quy trình hai bước, bao gồm:
Bước 1:Để đảm bảo chất lượng chính sách trước khi ban hành VBQPPL và quy định về TTHC, cơ quan nhà nước đóng vai trò tham mưu phải có trách nhiệm đề xuất chính sách và dự kiến quy định TTHC lên Cơ quan có thẩm quyền ban hành để xem xét, quyết định. Kèm theo bản đề xuất, dự kiến về chính sách và TTHC, cơ quan tham mưu đề xuất phải có sự đánh giá tác động đầy đủ với những tiêu chí phù hợp về sự cần thiết, tính hợp lý, hợp pháp và hiệu quả của các chính sách và thủ tục. Trên cơ sở đó, cơ quan có thẩm quyền sẽ tiến hành thẩm tra về các đề xuất trên. Quá trình này có thể bao gồm cả việc tham vấn các đối tượng liên quan và các chuyên gia. Sau cùng, cơ quan có thẩm quyền sẽ thống nhất, quyết định việc ban hành chính sách, thủ tục hay không. Như vậy, ở bước này, những vấn đề về nội dung mang tính chất “linh hồn” của VBQPPL đã được thông qua. Vấn đề còn lại chỉ mang tính chất kỹ thuật lập pháp, xây dựng văn bản theo quy trình, thủ tục đã xác định.
Bước 2: Soạn thảo văn bản QPPL để thế chế hóa, quy phạm hóa chính sách và quy định về TTHC liên quan. Quá trình soạn thảo này, cơ quan chủ trì phải thể hiện trung thực những nội dung chính sách, thủ tục đã được thông qua bằng ngôn ngữ luật pháp. Khi dự án, dự thảo văn bản đã hoàn tất, cơ quan soạn thảo sẽ thực hiện quy trình thủ tục của việc ban hành VBQPPL để đảm bảo tính toàn diện, hợp hiến, hợp pháp của văn bản khi được ban hành.
Quy trình này nhằm hạn chế việc ban hành TTHC không cần thiết hoặc không phù hợp với tinh thần chung của chính sách nhưng đồng thời với cơ chế này, sẽ tránh được trường hợp các cơ quan cấp trên đặt gánh nặng về quy định TTHC lên vai các bộ, ngành (giao việc quy định ban hành TTHC cho các bộ ngành khi sự cần thiết về TTHC chưa được xem xét thấu đáo).
- Yêu cầu đổi mới việc thực hiện cơ chế phản biện xã hội, tránh hình thức như hiện nay bằng cách quy định việc lấy ý kiến của người dân, doanh nghiệp, đối tượng tác động khi ban hành thủ tục hành là bắt buộc và cần thể hiện nội dung này trong hồ sơ thẩm định. Nếu không có nội dung này, cơ quan pháp chế không thực hiện việc thẩm định dự thảo
2. Tiếp tục hoàn thiện cơ chế phối hợp trong nội bộ của các bộ, cơ quan ngang bộ phù hợp với việc kiện toàn lại cơ quan pháp chế khi chức năng, nhiệm vụ kiểm soát TTHC được chuyển về các cơ quan này trong đó nhấn mạnh và đề cao vai trò chủ động của các đơn vị soạn thảo trong việc thực hiện việc tự kiểm chất lượng quy định TTHC thông qua việc đánh giá tác động quy định TTHC đồng thời chủ động phối hợp chặt chẽ hơn với cơ quan pháp chế, tạo cơ chế hỗ trợ về chuyên môn đối với công việc này;
3. Nâng cao năng lực chuyên môn của cán bộ, công chức trong các đơn vị thuộc bộ trong công tác kiểm soát TTHC, coi đây là một yêu cầu, tiêu chuẩn về kỹ năng chuyên môn mà các chuyên viên cần phải có trong quá trình tác nghiệp. Bên cạnh đó cũng cần quan tâm hơn nữa đến năng lực chuyên môn của công chức làm công tác kiểm soát TTHC thông qua việc tập huấn và đào tạo kiến thức về pháp lý và chuyên ngành liên quan. Ngoài ra, các bộ cần có ưu tiên trong tuyển dụng công chức làm công tác này cũng như tăng cường biên chế cho cơ quan pháp chế để bổ sung công chức có năng lực làm công tác kiểm soát TTHC;
4. Tiếp tục đẩy mạnh công tác rà soát, đánh giá các quy định TTHC trên cơ sở nghiên cứu độc lập của các chuyên viên đặc biệt là thông qua việc phản ánh kiến nghị của người dân, doanh nghiệp về những hạn chế, bất cập của các quy định TTHC hiện hành, kịp thời tham mưu các cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ các quy định đó;
5. Tạo điều kiện tốt hơn nữa về cơ sở vật chất và chế độ đãi ngộ đối với công chức làm công tác kiểm soát TTHC trong các bộ, ngành kể cả công chức làm đầu mối, mang tính kiêm nhiệm để khuyến khích và tăng cường trách nhiệm cá nhân của đội ngũ công chức này;
6. Người đứng đầu của bộ, ngành phải thiết lập cơ chế giao ban chuyên đề về công tác kiểm soát TTHC trong nội bộ cơ quan mình và duy trì chế độ kiểm tra công vụ thường xuyên đối với công tác này; đồng thời thiết lập bộ tiêu chí đánh giá thi đua, khen thưởng; kỷ luật công vụ đối với các cơ quan, đơn vị và từng cán bộ, công chức trong đó tiêu chí chất lượng, hoàn thành/không hoàn thành nhiệm vụ trong hoạt động kiểm soát TTHC phải được coi là một trong những tiêu chí quan trọng nhất, được coi là một trong những trọng số khi định lượng các tiêu chí thành điểm.
Trên đây là một số nghiên cứu, đánh giá về công tác kiểm soát chất lượng việc ban hành thông tư tại các bộ, ngành nhìn từ góc độ công tác kiểm soát TTHC. Trên cơ sở đó, kết hợp với kinh nghiệm của hơn hai năm thực hiện Nghị định 63 cũng như quá trình theo dõi, đôn đốc, hướng dẫn các bộ, ngành trong công tác kiểm soát TTHC, chúng tôi cũng nêu ra một số đề xuất nhằm góp phần tăng cường chất lượng của qua trình ban hành thông tư nói chung cũng như công tác kiểm soát TTHC (chủ yếu mang tính nội bộ) nói riêng tại các bộ, ngành./.
TS. Ngô Hải Phan - TS. Lê Vệ Quốc